张亮 王伟进 王易之
物业管理服务是事关亿万居民生活品质和基层治理现代化的重要内容。近年来，我国物业管理服务工作取得了一定进展和成效，但各地物业管理服务的矛盾和纠纷仍然频繁发生。2021年，有关机构基于全国218个城市、36726名业主的调查显示，84.72%的业主对自家小区的物业服务评分为不合格，仅7.36%的业主对物业表示满意。许多矛盾还从业主与物业机构间转移到居民与政府间，成为政府服务热线、信访、法院必须面对的难题，物业管理服务问题值得高度重视。
我国物业管理服务取得了积极进展
（一）物业管理服务相关法规政策不断颁布，行业发展日趋规范
从国家层面看。国务院于2003年发布了《物业管理条例》，明确了“物业管理”的定义，奠定了物业管理规范发展的基础。原建设部于2004年发布了《物业管理企业资质管理办法》，加强了物业行业的准入管理。伴随2007年《物权法》的出台和2016、2018年《物业管理条例》的两次修订，建筑物所有权得以界定，业主的权利义务进一步明确，业主自治的物业管理模式明显强化。2021年实施的《民法典》，完善了业主大会表决机制，规范了物业合同条款，为明确物业服务机构和业主的权利义务提供了法律保障。
从地方层面看。我国物业管理相关法规可追溯至1994年的《深圳经济特区住宅区物业管理条例》。近年来，各地结合本区域特点，陆续出台了物业管理服务的规范性文件。如2020年实施的《深圳经济特区物业管理条例》强调加强对业主共有资金、专项维修资金、业委会权力等的监督，明确业主大会成立和备案后可取得统一社会信用代码证书。《重庆市物业管理条例》细化了物业管理区域禁止行为清单，建立了物业第三方评估制度。2021年实施的《西安市物业服务收费管理办法》推出物业服务费“一费制”，要求住宅小区基础物业费、公摊电费、电梯费“三费合一”，不再单独另行收取。
（二）小区物业在基层治理中的地位不断提升，融入基层治理的探索增多
小区物业管理是基层治理的重要内容，是社会治理的末梢，是国家治理体系的根基。2017年，中共中央、国务院印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确指出社区物业是加强和改治理的重要环节，为打通服务居民“最后一公里”提供了基本遵循。2021年，中央政法委、住房和城乡建设部等十部门联合印发了《关于加强和改进住宅物业管理工作的通知》，提出要推进物业管理与基层社区治理融合，提升物业服务水平。在此背景下，各地创新物业参与基层治理的路径，引导物业管理更好融入基层治理。比如，2020年颁布的《北京市物业管理条例》明确将物业管理纳入社区治理体系，建立健全社区党组织领导下的居委会、村委会、业委会或物管会、业主、物业服务人等共同参与的治理架构，让社区从被动接受物业管理服务转变为共治物业管理服务。成都市2020年出台了《社区发展治理促进条例》，提出建立住宅小区治理协同领导机制，居（村）民委员会、业主委员会、物业服务企业在社区党组织的指导下建立健全公开透明、开放参与、信用为本的物业管理协调联动机制，对无物业的老旧院落则指导成立业主自治或者院落自治组织。
（三）物业管理服务功能日益完善，社区居民生活需求更好得到满足
2020年，住房和城乡建设部等六部门联合印发了《关于推动物业服务企业加快发展线上线下生活服务的意见》，引导物业服务企业加快智慧服务平台建设，推动物业服务线上线下融合发展，通过数字赋能满足居民多样化多层次生活服务需求。2022年，国家发展改革委、商务部、教育部、民政部等11部门联合印发了《关于推动家政进社区的指导意见》，鼓励符合条件的物业服务企业开设家政服务机构，或与家政企业开展合作，推动大型物业服务进入家政照护等非物业类服务。当前，物业服务正在提质扩容，除提供日常养护、清洁绿化、安保消防、公共设施管理等基础服务外，还提供包括小区面向业主的为老服务、少儿服务、家政服务、文体服务、便民商业服务等。
我国物业管理服务仍存在不少突出问题
（一）物业管理服务相关法律法规不健全，业主与物业机构间矛盾难以从源头得到治理
近年来，各级政府虽健全了物业管理服务相关法规，推动了物业管理服务的规范发展，但包括《物业管理条例》等在内的法律法规仍滞后于行业发展需要。例如，我国社区尤其是老旧小区产权复杂，小区在引入物业管理服务时，属地街道协调难度大。村民回迁房、村民自住楼项目纳入街道管理后，物业管理涉及到的村产、村务问题难以厘清和解决。再如，部分老旧小区建设标准低，配建设施不足，停车位、电动车充电等无法满足业主需求；早期商品房公共维修资金缴存系数低，导致当前资金不够；社区公共空间的盈利性收益归属权不清晰或缺位，等等。以上问题主要源自社区规划、物业产权、公共维修基金管理等法规的不健全或不明确，导致业主与物业机构的矛盾难以避免。
（二）物业服务市场化制度和社会基础薄弱，服务质量有待提升
市场化是提升物业服务质量、促进行业可持续发展的基础条件。从服务主体来看，我国物业服务市场化程度低，多数物业企业依赖项目开发开拓市场，业主在入住前期往往被迫接受开发公司打包的物业服务，致使服务质量难以保证。从服务对象来看，由于业委会法人身份的缺失，物业服务合约的甲方无法做实，小区大堂、电梯等共有物业以及车位等产权的归属无法明确，物业缴费缺乏业主之间的相互监督，物业费调整缺乏业主内部协商机制的支持。从定价方式来看，我国物业服务尚未完全建立市场化服务定价机制，多数保障性住房、房改房、老旧住宅小区的前期物业服务收费仍存在指导价格，且收费模式仍以包干制为主。以北京市通州区为例，辖区超60%小区的物业费收缴标准低于1元/平方米·月，多数近二十年未上涨。与此同时，居民付费意识弱，花钱买服务意识不强，“先尝后买”变成“先尝不买”，央产、军产、村民自住楼以及房改房项目等小区的业主大多习惯于政府兜底保障，业主拖欠和不缴物业费现象普遍。费用偏低、缴费率低造成物业机构经营困难、服务“缩水”和业主不满恶性循环。
（三）物业机构参与基层治理的职责不明、动力不足，业主诉求难以得到及时回应
各地虽积极将物业管理服务纳入基层治理体系，但物业管理服务在基层治理中的具体职责不明确，没有形成协同监管机制，不能及时回应群众诉求。一方面，为保项目、保缴费，当前多数物业企业特别是以“前期物业”身份入场的物业企业普遍存在“多一事不如少一事”的想法，对小区停车难、公共区域堆堵杂物等堵点难点问题，不愿进行创新探索，遇到房屋滴漏、管道老化、墙体破损等居民强烈反映的“痛点”问题，则向街道社区“踢皮球”。另一方面，部分地方将应急、消防、环保等公共服务职能纳入物业管理服务范畴，加重了物业企业的负担。同时，因职责边界不明，职能部门在处理物业管理与社区治理相关问题时相互推诿现象普遍。
（四）业主参与物业管理的积极性不高，业主委员会作用发挥不够
多数业主不关心物业管理服务工作，对业委会工作不理解，不愿主动组建业委会，导致业委会成立难。部分小区虽组建了业委会，但由于缺乏宣传、引导和激励，多数业主不愿参与到具体事务中，导致业委会决策困难，无法正常发挥作用。由于业委会不是法人，无法享有相应民事权利和承担民事责任，比如，小区共有部分物业产权无法登记到业主大会或业委会上，业委会无法登记为社会组织，无法在银行开户，无法享受财会与税务优惠政策，业主也无法承担部分理应承担的消防、公共卫生等责任，业委会成员的违法行为也难以受刑事约束，导致业委会运转难。同时，由于缺乏政府部门的有效组织、指导和监督，业委会委员对物业管理工作的规章流程缺乏了解，专业能力不足，工作中缺位、失位、越位甚至违法违规情况时有发生。
改进我国物业管理服务的几点建议
（一）坚持党建引领，强化基层党组织在物业管理服务中的领导作用
将小区物业管理服务作为当前基层党组织开展群众工作、夯实基层政权基础的重要抓手，强化基层党组织在物业服务管理工作中的领导作用。在属地端，将党建引领物业管理服务和业委会建设工作纳入基层党建考核范围，依托街道、社区建立区域党建工作委员会和物业治理联合党支部，引导在社区所属小区、小区业委会中建立党支部，强化基层党组织对业委会人选的把关，鼓励党员业主积极参选。坚持应建尽建原则，发展红色物业，实现物业企业党组织关系属地化，推动社区“两委”和物业企业、业委会人员双向融入。在村（居）委会中推广环境和物业管理专委会，推动社区“两委”、物业机构和业委会“三驾马车”联动。在产业端，针对物业服务企业项目多、规模小、人员流动大等特点，推动各地组建物业服务行业党委，建立行业主管部门、行业协会、行业主体、社区基层党组织协调联动机制，引领物业管理服务行业合规有序发展。
（二）加强制度建设，加快完善物业管理服务的法规和标准
完善法律法规体系，明确界定相关主体的权责利关系，夯实物业行业规范发展的基础。在国家层面，联动修改《物权法》《物业管理条例》，适时出台《街道管理条例》《物业服务履约评价工作指引》，明确物业管理主管部门、属地政府、物业企业、社区“两委”、业主大会及业委会、业主等主体的权责，明确业委会的法律主体地位。在地方层面，加快完善本地物业相关法规，因地制宜制定《物业管理评价办法》，构建多元参与、综合评价、以评促进的评价工作体系，通过街道、社区、居民满意度测评建立“物业红黑榜”，奖优罚劣，引导物业行业健康发展。
（三）建立长效机制，提升物业管理服务行业的市场化水平
鼓励地方对小区公共物业的产权确权和登记开展试点，明确受益主体和管理主体。完善能体现市场调节作用的费用定价机制。针对物业服务收费标准不清晰、成本不透明、群众不认可等问题，编制出台物业管理服务标准和指导手册。完善物业付费基础性制度，鼓励按照酬金制付费，扩大赋予业委会机构信用代码试点范围，引导建立业主共有资金银行账户，推广信托制物业管理模式，推动预算开放和费用收支公开，培育居民家园意识与“受益付费”意识。厘清业主共有资金性质，对非增值部分按照非营利性质给予税收减免。盘活小区公共物业资源，依托数字化提升保值增值能力和共享水平。建立物业管理信息平台，增强物业企业信息公开、年报、服务评价、车位信息公开与共享、应急管理白名单等功能，保障业主的知情权、参与权和监督权。发挥物业管理服务奖补资金的激励作用，统筹地方区县级资金，组织各街道和乡镇对辖区物业服务企业进行年度达标考核，考核优秀的给予一定额度的资金奖励，正面引导物业企业提升服务水平。充分发挥物业服务行业协会的行业指导和桥梁纽带作用，加强内部交流、政策协商和行业自律。引导物业企业向社会企业转型，弥补市场服务供给主体的不足。
（四）明确主体职责，凝聚物业管理服务的共治合力
明确物业行业的具体职能，指导社区建立物业管理跨部门协商机制，共同研究基层治理“老大难”问题，推动“管理进小区、执法进小区、服务进小区”。探索建立基层政府购买物业服务制度，降低物业承担公共职能的成本，为物业持续参与基层治理提供支持。开展以城市为单元的系统性物业治理，探索将城市公共空间和公共资源作为“大物业”，托管给大型物业公司进行公共管理和提供公共服务。总结推广北京“街巷吹哨、部门报到”经验，下沉物业监管执法权，赋予街道对物业的统筹管理权。对存量物业问题实施跨部门的联合攻坚行动，实现守信联合激励和失信联合惩戒。赋予业委会法人身份，探索将其归口至基层治理部门主管，完善业委会治理结构，建立业委会委员有偿工作机制，同时制定业委会信息公开、协商议事等工作指引和标准，开展示范性业委会培育和表彰行动，建立审计监督机制，充分发挥业主委员会作用。总结地方“共同缔造”等社区治理经验，搭建“居民高阶参与、多方协同联动”议事协商机制，实现社区居民在项目谋划、准入、实施、验收等环节的全流程介入。
（张亮，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副所长、研究员；王伟进，研究室主任、研究员；王易之，副研究员）